Gobierno uruguayo aborda el acceso a la tierra urbana

El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente inauguró viviendas para realojo a familias del asentamiento La Manchega, Montevideo. Fotos: Presidencia

Inmuebles sin uso social, baldíos, edificios abandonados, especulación inmobiliaria y barrios exclusivos. En este cuadro fue lanzada la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano en julio. 

“Que triste se oye la lluvia
en los techos de cartón
Qué triste vive mi gente
En las casas de cartón”
(Fragmento de Techos de cartón. Alí Primera)

A principios de julio, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma) lanzó la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano (Enasu), una iniciativa doblemente ambiciosa. Lo es en sí misma, por los escollos que encontrará, y también por prever la participación de las organizaciones sociales vinculadas al hábitat, buena parte de las cuales lleva décadas trabajando por una ciudad integrada, democrática e inclusiva.
El Gobierno ancló su propuesta en su política quinquenal, en la ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Lotds) y en las recomendaciones de la Conferencia de la ONU sobre Vivienda y Desarrollo Urbano “Hábitat III”, celebrada el año pasado en Quito.
Tras la asunción del primer gobierno del Frente Amplio en 2005, se verificaron avances en el objetivo de generar ciudades más habitables y con menores niveles de desigualdad. Uruguay, con poco más de tres millones de habitantes –casi la mitad de ellos en su capital– es un país urbano, con un crecimiento poblacional casi inexistente. Pero sus ciudades, como en el resto de la región, se fueron expandiendo sin previa planificación, con la instalación de migrantes del campo en las periferias urbanas carentes de servicios e infraestructuras adecuadas. Las actuales políticas habitacionales optaron por ir a mejorar barrios frágiles, precarios e irregulares.

Pugna histórica
Desde la década de 1970 el fenómeno de aglomeración costera, donde un 65% de la población nacional se asentó, en los departamentos de Montevideo, Canelones, San José, Colonia y Maldonado (zona Metropolitana), acrecentó el proceso de informalidad, la exclusión socio-espacial, el vaciamiento de áreas centrales e intermedias, en el marco de un mercado inmobiliario desregularizado. Tras este largo proceso crecieron los denominados asentamientos irregulares, que hoy alojan a unas 170 mil personas.
Los gobiernos de derecha se enfrentaron siempre a las cooperativas de vivienda, con sucesivos recortes presupuestales y en algunos casos mediante la persecución de militantes. Sin embargo, a fuerza de salir a las calles a resistir, con convicción y generación de propuestas, las cooperativas se fortalecieron y se expandieron en todo el país.
Desde hace muchas décadas el déficit habitacional nacional ronda las 70 mil viviendas y no disminuye. Mientras tanto, las ciudades se fueron extendiendo: los pobres se ubicaron en las periferias sin servicios, en zonas inundables, y los sectores de mayores ingresos se fueron de las zonas céntricas hacia barrios privilegiados, contribuyendo a la segregación social. Esto trae altos costos para el Estado y los propios ciudadanos, debido a que, mientras que hay que montar costosos servicios, infraestructura y nuevo equipamiento urbano, se van abandonando algunas zonas de la ciudad consolidada. También hay impactos ambientales negativos.

Hacia otra urbanidad
Desde 2005 en adelante se han verificado ciertos cambios institucionales e instrumentales. La crítica se ubica por el lado de la dotación presupuestal, siempre insuficiente, inclusive cuando se reconoció en la gestión del ex presidente José Mujica que había “emergencia habitacional”. Desde entonces, de todas maneras, se esbozaron pasos que parecían caminar en otra dirección: planificando y dando participación a las organizaciones sociales.
Se crearon dos instrumentos: la Cartera de Inmuebles para Vivienda de Interés Social (Civis) –prevista en la ley de Vivienda y Urbanización de 1968– y la ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Lotds). La primera, que no inhibe las carteras departamentales, es aún muy débil, y la ley de Ordenamiento, tal vez por su proceso, no ha sido apropiada por las organizaciones.
La debilidad de la Civis radica en que no toda la tierra del Estado pasó al Mvotma, órgano rector de las políticas públicas de hábitat, y no dispone de muchos recursos para intervenir en el mercado. No obstante las limitantes, algunas cooperativas han llegado a la tierra mediante su uso. Por otra parte, la Lotds aprobó ya 70 proyectos de Ordenamiento Territorial y tiene otros 100 en carpeta.
La ejecución de estas políticas choca, en algunos casos, con decisiones tomadas por gobiernos departamentales, que siguen destinando recursos a la extensión de servicios e infraestructuras atizando el viejo paradigma.
Todas las políticas diseñadas caminan con cierta lentitud, en parte, por los intereses en contrario que aparecen, además que las organizaciones vinculadas al hábitat comienzan un proceso de apropiación. La ciudad también es un espacio de conflicto, con presencia de latifundistas urbanos, puja de intereses y apropiación de plusvalía.

Abriendo ventanas
En Montevideo, desde la década de 1990 y bajo los gobiernos locales del Frente Amplio, se comenzaron a desplegar instrumentos de ordenamiento, fueron redensificadas zonas tugurizadas y se organizó la cartera de tierra con fondo rotatorio.
Este año, tras relevamiento efectuado por la propia Intendencia y otros actores (Facultad de Arquitectura y Urbanismo y Defensoría del Vecino) comenzará un proceso de expropiación de fincas deudoras abandonadas.
Por su parte, el Mvotma fue a la apropiación de edificios abandonados, sin terminar, en lugares claves de la ciudad, y obtuvo del Parlamento una ley que –“mordiendo” recursos del presupuesto ministerial– exonera de tributos a los empresarios que construyen en la trama con mayor densificación. La iniciativa recibió fuertes críticas de las organizaciones sociales, academia y técnicos, pues constituye una política financiera más que habitacional.
Uruguay llega a la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano (Enasu) con inmuebles sin uso social, baldíos, edificios abandonados, especulación inmobiliaria y valores altísimos de la tierra, degradación de porciones de ciudad e implantación de barrios exclusivos. En resumen: altos costos directos para el Estado y mayor exclusión social.
Articulando los resultados esperados de la Enasu con la diversidad de instrumentos previstos, el gobierno –si es consecuente– aspira a “profundizar, aclarar, las políticas de gestión urbana”. Para ello son claves la efectiva participación de las organizaciones y la confrontación con los especuladores inmobiliarios y latifundistas urbanos.
En la presentación de la iniciativa se habló de “hacer más accesible el suelo urbano para construir ciudad en la ciudad”. En definitiva “revitalizar las áreas centrales degradadas y consolidar y calificar los barrios y las periferias”, optimizando el uso del suelo urbano, adquiriendo y disponiendo del mismo y generando y potenciando la Civis y las carteras departamentales.
Con esta iniciativa se busca que los distintos niveles de gobierno cuenten con mejor “institucionalidad”, que faciliten la implementación “de políticas de vivienda y hábitat”, además de “instrumentos legales, recursos técnicos y económicos que le permitan gestionar adecuada y oportunamente el suelo” y “desestimular el uso especulativo” de la propiedad privada.
Se espera que la Enasu habilite el despliegue de todas las capacidades de gestión –que deberán mejorarse, perfeccionarse y dotarse de recursos– potenciando “las carteras de inmuebles departamentales y nacionales”. Esto es clave, porque sin tierra urbanizada no hay políticas de vivienda posibles.
El grado de involucramiento de las organizaciones sociales del hábitat, debatiendo, empujando desde la calle y corriendo limites, dirá si la iniciativa logra sortear poderosos intereses que comenzarán a expresarse política y mediáticamente en estos tiempos agitados.

Desde Montevideo,
Darío Rodríguez Techera

Importante paro de 24 horas

La central obrera única Pit-Cnt realizó una huelga total el 20 de julio y logró un alto nivel de adhesión. El presidente de la central, Fernando Pereira, criticó que las empresas ofrecieran algunos servicios de ómnibus pese al paro total de los choferes. Señaló que igualmente “los vehículos de transporte público estaban vacíos, sin trabajadores adentro”.
Para el Pit-Cnt el acatamiento a la medida de fuerza representa un apoyo a “la plataforma del movimiento sindical uruguayo”, que pone sobre la mesa una importante agenda de reivindicaciones sociales y laborales.
La central uruguaya protesta contra el presupuesto nacional para el año que viene, principalmente en materia educativa, pide mejoras salariales y la aprobación de un conjunto de leyes para el trabajo, en un momento de importantes debates en el Frente Amplio.